國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)

國辦發(fā)〔2014〕69號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
　　環(huán)境污染第三方治理（以下簡(jiǎn)稱(chēng)第三方治理）是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設施建設和運營(yíng)專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。近年來(lái)，各地區、有關(guān)部門(mén)在第三方治理方面進(jìn)行了積極探索，取得初步成效，但還存在體制機制不健全，法律、政策有待完善等問(wèn)題。為推行第三方治理，經(jīng)國務(wù)院同意，現提出以下意見(jiàn)：
　　一、總體要求
　?。ㄒ唬┲笇枷?。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì )精神，堅持社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革方向，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，以環(huán)境公用設施、工業(yè)園區等領(lǐng)域為重點(diǎn)，以市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導向，營(yíng)造有利的市場(chǎng)和政策環(huán)境，改進(jìn)政府管理和服務(wù)，健全統一規范、競爭有序、監管有力的第三方治理市場(chǎng)，吸引和擴大社會(huì )資本投入，推動(dòng)建立排污者付費、第三方治理的治污新機制，不斷提升我國污染治理水平。
　?。ǘ┗驹瓌t。
　　1.堅持排污者付費。根據污染物種類(lèi)、數量和濃度，排污者承擔治理費用，受委托的第三方治理企業(yè)按照合同約定進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化治理。
　　2.堅持市場(chǎng)化運作。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，尊重企業(yè)主體地位，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，積極培育可持續的商業(yè)模式，避免違背企業(yè)意愿的“拉郎配”。
　　3.堅持政府引導推動(dòng)。更好地發(fā)揮政府作用，創(chuàng )新投資運營(yíng)機制，加強政策扶持和激勵，強化市場(chǎng)監管和環(huán)保執法，為社會(huì )資本進(jìn)入創(chuàng )造平等機會(huì )。
　?。ㄈ┲饕繕?。到2020年，環(huán)境公用設施、工業(yè)園區等重點(diǎn)領(lǐng)域第三方治理取得顯著(zhù)進(jìn)展，污染治理效率和專(zhuān)業(yè)化水平明顯提高，社會(huì )資本進(jìn)入污染治理市場(chǎng)的活力進(jìn)一步激發(fā)。環(huán)境公用設施投資運營(yíng)體制改革基本完成，高效、優(yōu)質(zhì)、可持續的環(huán)境公共服務(wù)市場(chǎng)化供給體系基本形成；第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于成熟，涌現一批技術(shù)能力強、運營(yíng)管理水平高、綜合信用好、具有國際競爭力的環(huán)境服務(wù)公司。
　　二、推進(jìn)環(huán)境公用設施投資運營(yíng)市場(chǎng)化
　?。ㄋ模└母锿顿Y運營(yíng)模式。推動(dòng)環(huán)境公用設施管理向獨立核算、自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)化模式轉變，實(shí)行投資、建設、運營(yíng)和監管分開(kāi)，形成權責明確、制約有效、管理專(zhuān)業(yè)的市場(chǎng)化運行機制。對可經(jīng)營(yíng)性好的城市污水、垃圾處理設施，采取特許經(jīng)營(yíng)、委托運營(yíng)等方式引入社會(huì )資本，通過(guò)資產(chǎn)租賃、轉讓產(chǎn)權、資產(chǎn)證券化等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。鼓勵打破以項目為單位的分散運營(yíng)模式，采取打捆方式引入第三方進(jìn)行整體式設計、模塊化建設、一體化運營(yíng)。對以政府為責任主體的城鎮污染場(chǎng)地治理和區域性環(huán)境整治等，采用環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)等方式引入第三方治理。鼓勵地方政府引入環(huán)境服務(wù)公司開(kāi)展綜合環(huán)境服務(wù)。
　?。ㄎ澹┩七M(jìn)審批便利化。對政府和社會(huì )資本合作開(kāi)展的第三方治理項目，要認真編制實(shí)施方案，從項目可行性、財政負擔能力、公眾意愿和接受程度等方面進(jìn)行科學(xué)評估和充分論證，相關(guān)部門(mén)要依法依規加快規劃選址、土地利用、節能、環(huán)評等前期建設條件的審查。各地區要改進(jìn)審批方式，提高審批效率。有條件的地區要建立聯(lián)合審查制度，在政府統一的政務(wù)審批平臺上實(shí)行并聯(lián)審批。
　?。┖侠泶_定收益。對特許經(jīng)營(yíng)、委托運營(yíng)類(lèi)項目，要參考本行業(yè)平均利潤、銀行存貸款利率等因素，科學(xué)確定投資收益水平，并逐步向約定公共服務(wù)質(zhì)量下的風(fēng)險收益轉變，政府不得承諾不合理的高額固定收益回報。對環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)類(lèi)項目，要建立公平、合理的績(jì)效考核和評價(jià)機制，公共財政支付水平與治理績(jì)效掛鉤。完善價(jià)格調整機制，明確約定中標價(jià)的調整周期、調整因素和啟動(dòng)條件等。
　?。ㄆ撸┍Ｕ瞎箔h(huán)境權益。統籌好公益性和經(jīng)營(yíng)性關(guān)系，對項目經(jīng)營(yíng)者處置相關(guān)的特許經(jīng)營(yíng)權、土地使用權、設施和企業(yè)股權等資產(chǎn)及其權益作出限制性約定，不得隨意轉讓。建立退出機制，制定臨時(shí)接管預案，在項目經(jīng)營(yíng)者發(fā)生危害公共利益和公共安全情形時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)臨時(shí)接管預案。
　　三、創(chuàng )新企業(yè)第三方治理機制
　?。ò耍┟鞔_相關(guān)方責任。排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規和標準以及排污企業(yè)的委托要求，承擔約定的污染治理責任。抓緊出臺第三方治理的規章制度，對相關(guān)方的責任邊界、處罰對象、處罰措施等作出規定。
　?。ň牛┮幏逗献麝P(guān)系。研究制定第三方治理管理辦法，發(fā)布標準合同范本，保障相關(guān)方合法權益。排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)應按照有關(guān)法律法規和市場(chǎng)規則，簽訂委托治理合同，約定治理標準、內容、費用；通過(guò)履約保證金（保函）、擔保、調解、仲裁等方式，建立健全履約保障和監督機制。
　?。ㄊ┡嘤髽I(yè)污染治理新模式。在工業(yè)園區等工業(yè)集聚區，引入環(huán)境服務(wù)公司，對園區企業(yè)污染進(jìn)行集中式、專(zhuān)業(yè)化治理，開(kāi)展環(huán)境診斷、生態(tài)設計、清潔生產(chǎn)審核和技術(shù)改造等；組織實(shí)施園區循環(huán)化改造，合理構建企業(yè)間產(chǎn)業(yè)鏈，提高資源利用效率，降低污染治理綜合成本。在電力、鋼鐵等行業(yè)和中小企業(yè)，鼓勵推行環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)等方式引入第三方治理。
　?。ㄊ唬┨剿鲗?shí)施限期第三方治理。選擇若干有條件地區的高污染、高環(huán)境風(fēng)險行業(yè)，對因污染物超過(guò)排放標準或總量控制要求，被環(huán)境保護主管部門(mén)責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治且拒不自行治理污染的企業(yè)，列出企業(yè)清單向社會(huì )公布，督促相關(guān)企業(yè)在規定期限內委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理。
　　四、健全第三方治理市場(chǎng)
　?。ㄊU大市場(chǎng)規模。各級政府要增加環(huán)境基本公共服務(wù)有效供給，加大環(huán)保投入，大力推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展；嚴格執行環(huán)保法律法規和標準，強化環(huán)保執法，增強排污企業(yè)委托第三方治理的內生動(dòng)力。鼓勵政府投融資平臺和社會(huì )資本建立混合所有制企業(yè)，參與第三方治理。第三方治理取得的污染物減排量，計入排污企業(yè)的排污權賬戶(hù)，由排污企業(yè)作為排污權的交易和收益主體。
　?。ㄊ┘涌靹?chuàng )新發(fā)展。支持第三方治理企業(yè)加強科技創(chuàng )新、服務(wù)創(chuàng )新、商業(yè)模式創(chuàng )新，通過(guò)兼并、聯(lián)合、重組等方式，實(shí)行規?；?、品牌化、網(wǎng)絡(luò )化經(jīng)營(yíng)。以國家級環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區、骨干環(huán)境服務(wù)公司等為載體，建設一批產(chǎn)學(xué)研用緊密結合的環(huán)保技術(shù)創(chuàng )新和成果轉化平臺。
　?。ㄊ模┌l(fā)揮行業(yè)組織作用。相關(guān)行業(yè)組織要積極借鑒國內外先進(jìn)經(jīng)驗和做法，加強對第三方治理的跟蹤研究；開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓和案例分析，及時(shí)總結推廣成功的商業(yè)模式；組織開(kāi)展技術(shù)咨詢(xún)、績(jì)效評估等。建立健全行業(yè)自律機制，提高行業(yè)整體素質(zhì)。
　?。ㄊ澹┮幏妒袌?chǎng)秩序。對環(huán)境公用設施，一律采用公開(kāi)招標或競爭性談判方式確定特許經(jīng)營(yíng)方或委托運營(yíng)方。實(shí)施綜合評標制度，將服務(wù)能力與質(zhì)量、運營(yíng)方案、業(yè)績(jì)信用等列為招投標條件，不得設定地域歧視性條件，避免低價(jià)低質(zhì)中標。推動(dòng)建立企業(yè)誠信檔案和信用累積制度，第三方治理企業(yè)要如實(shí)向社會(huì )公開(kāi)污染治理設施建設、運行和污染排放情況。
　?。ㄊ┩晟票O管體系。健全政府、投資者、公眾等共同參與的監督機制，實(shí)行準入、運營(yíng)、退出全過(guò)程監管，探索綜合監管模式。探索實(shí)施黑名單制度，將技術(shù)服務(wù)能力弱、運營(yíng)管理水平低、綜合信用差的環(huán)境服務(wù)公司列入黑名單，定期向社會(huì )公布。依法公開(kāi)第三方治理項目環(huán)境監管信息。
　　五、強化政策引導和支持
　?。ㄊ撸┩晟苾r(jià)格和收費政策。加大差別電價(jià)、水價(jià)實(shí)施力度。提高排污費征收標準，實(shí)行差別化排污收費。完善污水、垃圾處理收費政策，適當提高收費標準，逐步覆蓋全處理成本。嚴格落實(shí)垃圾發(fā)電價(jià)格政策。建立健全鼓勵使用再生水、促進(jìn)垃圾資源化的價(jià)格機制。全面落實(shí)燃煤發(fā)電機組脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保電價(jià)政策。
　?。ㄊ耍┘哟筘敹愔С至Χ?。對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持，有條件的地區也要對第三方治理項目投資和運營(yíng)給予補貼或獎勵。積極探索以市場(chǎng)化的基金運作等方式引導社會(huì )資本投入，健全多元化投入機制。研究明確第三方治理稅收優(yōu)惠政策。
　?。ㄊ牛﹦?chuàng )新金融服務(wù)模式。鼓勵銀行業(yè)金融機構創(chuàng )新金融產(chǎn)品和服務(wù)，開(kāi)展節能環(huán)保信貸資產(chǎn)證券化，研究推進(jìn)能效貸款、綠色金融租賃、碳金融產(chǎn)品、節能減排收益權和排污權質(zhì)押融資；對國家鼓勵發(fā)展的第三方治理重大項目，在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。加快推行綠色銀行評級制度。鼓勵保險公司開(kāi)發(fā)相關(guān)環(huán)境保險產(chǎn)品，引導高污染、高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)投保。
　?。ǘ┌l(fā)展環(huán)保資本市場(chǎng)。對符合條件的第三方治理企業(yè)，上市融資、發(fā)行企業(yè)債券實(shí)行優(yōu)先審批；支持發(fā)行中小企業(yè)集合債券、公司債、中期票據等債務(wù)融資工具；支持適度發(fā)展融資租賃業(yè)務(wù)，引入低成本外資。選擇綜合信用好的環(huán)境服務(wù)公司，開(kāi)展非公開(kāi)發(fā)行企業(yè)債券試點(diǎn)。探索發(fā)展債券信用保險。
　　六、加強組織實(shí)施
　?。ǘ唬娀M織協(xié)調。發(fā)展改革委、財政部要加強統籌協(xié)調，制定推進(jìn)第三方治理的投融資、財稅等政策。環(huán)境保護部要健全環(huán)保標準和政策，強化執法監督。住房城鄉建設部要深化城鎮環(huán)境公共基礎設施領(lǐng)域改革，加強建設和運營(yíng)管理。人民銀行、銀監會(huì )、證監會(huì )、保監會(huì )要會(huì )同有關(guān)部門(mén)研究支持環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的金融政策。各?。▍^、市）政府要加強組織領(lǐng)導，健全工作機制，結合本地區實(shí)際，制定推行第三方治理的實(shí)施細則。
　?。ǘ┛偨Y推廣經(jīng)驗。選擇有條件的地區和行業(yè)，就第三方治理制度和模式進(jìn)行改革示范。發(fā)展改革委、財政部要會(huì )同環(huán)境保護部、住房城鄉建設部等部門(mén)，密切跟蹤改革進(jìn)展情況，協(xié)調解決工作中的困難和問(wèn)題，及時(shí)總結推廣各地成熟的經(jīng)驗和做法，重大情況向國務(wù)院報告。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　    國務(wù)院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  2014年12月27日
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